Dr Rachid Medouar, professeur de droit constitutionnel à l’Université Hassan II de Casablanca
Le débat doctrinal et constitutionnel autour de la conformité à la Constitution de l’examen des orientations générales du projet de loi de finances durant la période de gestion des affaires courantes appelle une délimitation rigoureuse de la question juridique soulevée, afin d’éviter toute confusion entre des problématiques constitutionnelles distinctes, tant par leur nature que par leurs effets.
À cet égard, il importe de souligner que le débat ne porte pas sur la légalité de la tenue du Conseil des ministres en tant que telle. En effet, la compétence de Sa Majesté le Roi pour convoquer et présider le Conseil des ministres, ainsi que pour en fixer l’ordre du jour, découle directement des dispositions des articles 48 et 49 de la Constitution. Il s’agit d’une prérogative souveraine qui transcende les situations juridiques changeantes du gouvernement, que celui-ci exerce pleinement ses attributions ou qu’il se trouve en situation de gestion des affaires courantes.
Dès lors, le cœur de la problématique constitutionnelle ne réside pas dans la légitimité de la réunion du Conseil des ministres, mais dans la nature des questions susceptibles d’y être examinées au cours de cette phase transitoire.
Sur la base de cette distinction préalable, plusieurs observations juridiques peuvent être formulées à l’appui de la constitutionnalité de l’examen des orientations générales du projet de loi de finances.
Premièrement : distinguer la présentation des orientations générales de l’adoption des projets de loi
L’analyse juridique exige d’établir une distinction entre la présentation des orientations générales du projet de loi de finances et son adoption définitive en tant que projet de loi finalisé, destiné à être soumis à la procédure législative.
En situation de gestion des affaires courantes, le gouvernement n’a pas procédé à l’adoption définitive du texte intégral du projet de loi de finances en Conseil de gouvernement et ne l’a pas transmis au Parlement. Son intervention constitutionnelle s’est limitée, en l’occurrence, à présenter devant le Conseil des ministres les orientations générales et les principaux indicateurs qui encadreront la politique financière de l’État au cours de l’année suivante.
Cette distinction revêt une importance particulière au regard de l’article 37 de la loi organique n° 065.13 relative à l’organisation et à la conduite des travaux du gouvernement, qui interdit à un gouvernement chargé de la gestion des affaires courantes « d’adopter des projets de loi », sans toutefois prévoir de disposition expresse interdisant les travaux préparatoires, les études prospectives ou les procédures techniques nécessaires à leur élaboration.
Dans cette perspective, la présentation des orientations générales demeure, sur les plans juridique et procédural, distincte de l’acte d’adoption. Dès lors, l’application automatique à cette présentation des restrictions prévues par l’article 37 mérite d’être discutée, particulièrement en l’absence de disposition explicite allant dans ce sens.
Deuxièmement : la continuité de l’État et le champ d’application de la théorie de la nécessité institutionnelle
À ce premier argument s’ajoute le fait que l’élaboration du projet de loi de finances ne constitue ni une simple procédure gouvernementale ordinaire ni une mesure administrative isolée. Elle répond à une obligation constitutionnelle et légale encadrée par des délais strictement définis.
Le travail préparatoire accompli au niveau du Conseil des ministres est étroitement lié à une étape essentielle et décisive du processus d’adoption de la loi de finances annuelle : le dépôt du projet devant le Parlement, qui doit intervenir au plus tard le 20 octobre, conformément à l’article 48 de la loi organique n° 130.13 relative à la loi de finances.
Cette contrainte temporelle implique que l’absence de dépôt dans le délai légal entraînerait inévitablement une véritable impasse institutionnelle et une perte de temps législatif, faisant peser sur l’État le risque d’un vide budgétaire complexe à l’approche du 31 décembre.
Par conséquent, toute interruption des étapes préparatoires à ce stade aurait des répercussions négatives sur le fonctionnement régulier des institutions financières de l’État et porterait atteinte au principe de continuité des services publics essentiels.
Dans ce contexte, et bien que l’examen des orientations générales du projet de loi de finances, voire son dépôt auprès du bureau de la Chambre des représentants, relève d’actes préparatoires n’ayant pas encore atteint le stade de l’adoption définitive de la loi de finances, au sens de l’article 37 précité, il convient d’accorder une attention particulière à la décision n° 15/955 rendue par le Conseil constitutionnel à l’occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi organique relative à l’organisation et à la conduite des travaux du gouvernement.
Dans son interprétation directrice, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de l’article 37 ne faisaient pas obstacle à « la prise en considération de ce que pourrait exiger une situation de nécessité en matière d’adoption de mesures législatives ou réglementaires destinées à y faire face ».
Il ressort de cette jurisprudence éclairée que la notion de gestion des affaires courantes ne saurait être interprétée comme une restriction rigide susceptible de paralyser l’action administrative de l’État ou d’entraver l’accomplissement de ses obligations constitutionnelles.
Elle doit, au contraire, être appréhendée comme un régime juridique souple, établissant un équilibre entre, d’une part, la limitation des compétences politiques d’un gouvernement dont le mandat a pris fin ou d’un gouvernement nouvellement nommé mais n’ayant pas encore obtenu l’investiture parlementaire et, d’autre part, la nécessité de garantir la continuité des institutions de l’État et la régularité de leur fonctionnement.
Sur ce fondement, l’examen des orientations générales du projet de loi de finances s’inscrit pleinement dans le cadre des mesures préparatoires et préventives indispensables au respect des échéances constitutionnelles et financières de l’État.
Il permet ainsi de prévenir toute perturbation financière susceptible de survenir à la fin de l’exercice budgétaire, ce qui le rend conforme à la finalité constitutionnelle supérieure qui sous-tend le régime de gestion des affaires courantes.
En conclusion
Le débat constitutionnel légitime ne porte donc pas sur la régularité de la tenue du Conseil des ministres, mais sur les limites de l’intervention d’un gouvernement chargé de la gestion des affaires courantes dans le processus préparatoire de la loi de finances.
Compte tenu de la distinction procédurale entre la présentation des orientations générales et l’adoption du projet de loi, ainsi que des considérations liées à l’état de nécessité et à la garantie de la continuité du fonctionnement de l’État avant l’expiration des échéances déterminantes, la thèse de la constitutionnalité de cette procédure trouve un fondement doctrinal et juridique substantiel dans les textes applicables et dans l’esprit de la jurisprudence constitutionnelle marocaine.
