Le journaliste et politologue espagnol David Alvarado décrypte les deux réformes engagées par le gouvernement de Pedro Sánchez afin d’adapter la législation espagnole au Pacte européen sur la migration et l’asile. Déjà programmés avant les événements de Sebta, ces changements prennent une portée particulière dans le contexte actuel : ils doivent accélérer l’identification aux frontières, l’examen des demandes de protection et les retours, tout en maintenant des garanties individuelles pour les demandeurs d’asile, les mineurs et les personnes vulnérables.
Le gouvernement espagnol a franchi, mardi, une première étape vers la modification de deux des principales législations régissant l’arrivée et le séjour des étrangers dans le pays. Le Conseil des ministres a approuvé en première lecture les avant-projets d’une nouvelle loi sur l’asile et d’une réforme partielle de la loi organique sur les étrangers. L’objectif affiché consiste à adapter le droit espagnol au Pacte européen sur la migration et l’asile, dont l’essentiel des dispositions est entré en application le 12 juin dernier.
La concomitance avec la crise de Sebta confère à ces réformes une importance particulière. Il convient toutefois de distinguer la chronologie de la causalité. Le gouvernement avait déjà inscrit l’adoption d’une nouvelle loi sur l’asile et la modification de la législation sur les étrangers dans son Plan national de mise en œuvre du Pacte. Ces textes ne constituent donc pas une réponse législative improvisée après les arrivées massives du 30 juillet.
Les événements permettent néanmoins de mesurer la portée concrète de plusieurs questions que les nouvelles normes entendent encadrer, notamment le filtrage aux frontières, l’identification des personnes, la protection internationale et le retour de celles qui ne disposent pas du droit de rester sur le territoire espagnol.
1. Pourquoi l’Espagne modifie-t-elle maintenant sa législation ?
Ces réformes trouvent leur origine dans le nouveau cadre européen. Le Pacte a été négocié sous la présidence espagnole du Conseil de l’Union européenne en 2023, puis définitivement adopté par les institutions communautaires en 2024, au terme de huit années de négociations.
Il se compose de neuf règlements et d’une directive destinés à instaurer un système commun de gestion des migrations et de la protection internationale. Une grande partie de ces normes est directement applicable, mais certaines de leurs dispositions nécessitent une adaptation des législations nationales.
L’Espagne avait donc planifié ces modifications avant l’actuelle situation d’urgence. Le ministère de l’Intérieur estime également que la loi sur l’asile, adoptée en 2009, est devenue obsolète. Il a ainsi choisi de la remplacer entièrement plutôt que de procéder à une réforme partielle.
La nouvelle législation doit également répondre à la forte augmentation du nombre de demandes de protection enregistrées ces dernières années. Celles-ci sont passées d’environ 3 000 en 2009 à 167 000 en 2024, puis à 144 000 en 2025. La crise de Sebta n’est donc pas à l’origine de la réforme, mais elle place plusieurs de ses dispositions au centre de l’actualité politique.
2. Qu’est-ce qui changera pour les personnes arrivant irrégulièrement à la frontière ?
L’une des principales nouveautés introduites dans la législation sur les étrangers sera l’intégration d’une procédure dite de « filtrage ». Elle concernera les personnes qui franchissent une frontière extérieure de l’Union européenne sans remplir les conditions légales d’entrée.
La procédure comprendra un examen médical, une évaluation des éventuelles vulnérabilités, l’identification de la personne, la collecte de ses données biométriques et un contrôle de sécurité. À l’issue de cette première évaluation, chaque individu sera orienté vers la procédure correspondant à sa situation.
Durant cette phase, l’entrée officielle sur le territoire espagnol ne sera pas autorisée. La réglementation européenne permet que le filtrage dure jusqu’à sept jours. L’avant-projet espagnol maintient toutefois la limite actuelle de 72 heures. Toute prolongation devra être autorisée par un juge et décidée individuellement.
Cette différence est significative : le gouvernement espagnol a retenu un délai inférieur au maximum prévu par le Pacte afin de limiter le temps passé dans les locaux de la police. Une situation comme celle vécue à Sebta pose néanmoins une difficulté matérielle considérable : comment appliquer individuellement ces procédures lorsqu’un nombre exceptionnellement élevé de personnes arrive en très peu de temps ?
3. Comment la procédure d’asile va-t-elle évoluer ?
La nouvelle loi vise à raccourcir les délais sans supprimer l’examen individuel des demandes. Elle doit notamment clarifier les différentes étapes d’accès à la procédure et fixer des délais de traitement plus précis.
Elle introduit également une procédure accélérée devant être achevée dans un délai de trois mois. Selon le ministère de l’Intérieur, l’objectif est de gagner en efficacité tout en préservant les garanties accordées aux personnes qui demandent une protection et en accordant une attention particulière aux situations de vulnérabilité.
Le texte transpose également la procédure d’asile à la frontière prévue par le Pacte européen. Dans certaines situations, la demande devra être examinée dans un délai maximal de douze semaines. Durant cette période, la personne restera à la disposition des autorités, sans que son entrée officielle sur le territoire ait encore été autorisée.
La loi actualise par ailleurs des notions comme celles de « pays d’origine sûr » et de « pays tiers sûr ». Elle intègre explicitement différentes formes de persécution, notamment celles liées au genre, à l’identité ou à l’expression de genre ainsi qu’au handicap.
4. La réforme permettra-t-elle d’accélérer les retours ?
Oui, mais elle ne rendra pas les expulsions automatiques. L’avant-projet de réforme de la loi sur les étrangers introduit la procédure de retour à la frontière prévue par le Pacte. Elle concernera les personnes arrivées irrégulièrement qui ne bénéficient pas du droit à une protection internationale.
Le retour pourrait être exécuté dans un délai maximal de douze semaines. Lorsqu’une demande de protection sera rejetée, la décision pourra également inclure une mesure de retour et l’obligation correspondante de quitter le territoire.
Le gouvernement entend ainsi réduire les délais administratifs qui séparent actuellement la décision relative à l’asile des mesures ultérieures concernant le droit de séjour. Il faudra néanmoins déterminer au préalable qui a besoin d’une protection et qui n’y a pas droit.
Les possibilités de contrôle judiciaire ne disparaîtront pas non plus. La réforme simplifie le régime des recours et renforce la voie contentieuse administrative. Dans une crise comme celle de Sebta, l’exécution des retours continuera en outre de dépendre, dans de nombreux cas, de l’identification correcte des personnes et de la coopération de l’État appelé à les recevoir.
5. Quelles garanties pour les mineurs et les personnes vulnérables ?
La nouvelle législation accorde une attention particulière aux personnes nécessitant des garanties renforcées. Pour les mineurs demandant une protection internationale, elle encadre la désignation d’un représentant et développe les dispositions relatives à la tutelle et à la recherche des membres de leur famille.
Une mesure particulièrement importante instaure une présomption de minorité pendant la procédure d’évaluation de l’âge. L’objectif est d’éviter qu’une personne susceptible d’être mineure soit traitée comme un adulte avant que son âge ait été correctement déterminé.
Ce principe de protection s’étend à d’autres situations de vulnérabilité. Les autorités devront déterminer individuellement si une personne a besoin de garanties particulières pendant l’examen de sa demande et durant son accueil.
La nouvelle réglementation mentionne expressément les personnes en situation de handicap, les femmes enceintes ainsi que les victimes de torture, de violences ou de traite des êtres humains, entre autres catégories.
Ces garanties revêtent une importance particulière face à la tentation de présenter les personnes arrivées en nombre comme un groupe juridiquement homogène. La loi impose au contraire d’examiner séparément les situations individuelles avant de décider d’une protection, d’une autorisation de séjour ou d’un retour.
Les changements annoncés mardi n’entreront pas immédiatement en vigueur. Le Conseil des ministres n’a approuvé les deux avant-projets qu’en première lecture. Le ministère de l’Intérieur devra maintenant recueillir les contributions des autres départements ministériels ainsi que les avis d’institutions comme le Conseil d’État, le Conseil général du pouvoir judiciaire, le Conseil fiscal et l’Agence espagnole de protection des données. Des organismes sociaux seront également consultés.
Les textes devront ensuite revenir devant le Conseil des ministres. Ce n’est qu’après cette seconde approbation qu’ils seront transmis aux Cortes Generales sous la forme de projets de loi afin d’entamer leur parcours parlementaire.
La crise de Sebta offre un contexte exceptionnel pour évaluer la portée de ces réformes, mais elle ne doit pas conduire à se méprendre sur leur origine. L’Espagne était tenue d’adapter son système au nouveau cadre européen et avait prévu de le faire avant le 30 juillet.
Les événements survenus dans la ville montrent néanmoins toute la difficulté de l’équilibre recherché : identifier rapidement les personnes, statuer plus vite sur les demandes de protection et exécuter les retours possibles, sans que l’accélération administrative se traduise par une réduction des garanties.
Cette tension constituera vraisemblablement l’un des principaux enjeux du débat lorsque les deux textes seront examinés par le Parlement espagnol.
